O Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) representa a espinha dorsal da gestão ambiental no Brasil. Instituído pela Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, conhecida como a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), o SISNAMA estabeleceu uma estrutura inovadora e descentralizada para coordenar as ações de proteção e melhoria da qualidade ambiental em todo o território nacional. Sua criação foi um marco fundamental, anterior mesmo à Constituição Federal de 1988, demonstrando uma preocupação pioneira com a necessidade de uma abordagem sistêmica e integrada para as questões ambientais no país.
Contexto Histórico e Criação
A década de 1970 marcou um período de crescente conscientização global sobre os problemas ambientais, culminando na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo em 1972. No Brasil, esse movimento se refletiu na criação da Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA) em 1973, vinculada ao Ministério do Interior. Contudo, a gestão ambiental ainda era fragmentada e carecia de uma estrutura nacional coesa.
A Lei nº 6.938/1981 surgiu nesse contexto, com o objetivo de estabelecer uma política ambiental nacional clara e os mecanismos para sua formulação e aplicação. A criação do SISNAMA foi um dos pilares dessa lei, concebido como um sistema articulado, composto por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além das fundações instituídas pelo Poder Público.
A ideia central era promover a cooperação entre os diferentes entes federativos para a proteção ambiental, reconhecendo as responsabilidades compartilhadas e as especificidades locais.
Base Legal e Constitucional
A Lei nº 6.938/1981 define o SISNAMA em seu artigo 6º, estabelecendo sua estrutura e os órgãos componentes. Embora criado antes da atual Constituição, o SISNAMA foi plenamente recepcionado pela Carta Magna de 1988. A Constituição Federal elevou o meio ambiente à categoria de direito fundamental, estabelecendo no artigo 225 que “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”
A Constituição também definiu a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para proteger o meio ambiente e combater a poluição (art. 23, VI), bem como para preservar as florestas, a fauna e a flora (art. 23, VII). Essa repartição de competências reforçou a lógica descentralizada e cooperativa do SISNAMA. Posteriormente, a Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011, regulamentou esses incisos do artigo 23, fixando normas para a cooperação entre os entes federados nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção ambiental, detalhando as atribuições de cada esfera de governo no licenciamento, fiscalização e gestão ambiental, e consolidando o papel articulador do SISNAMA.
Objetivos e Princípios Fundamentais
O SISNAMA opera sob os objetivos e princípios da Política Nacional do Meio Ambiente, definidos nos artigos 2º e 4º da Lei nº 6.938/1981. O objetivo central da PNMA é “a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana”.
Para alcançar esse objetivo, a PNMA e, por conseguinte, o SISNAMA, baseiam-se em princípios fundamentais, como por exemplo:
- Ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico: O meio ambiente é considerado um patrimônio público a ser protegido.
- Racionalização do uso dos recursos: Uso sustentável do solo, subsolo, água e ar.
- Planejamento e fiscalização: Controle do uso dos recursos ambientais.
- Proteção de ecossistemas: Preservação de áreas representativas.
- Controle de atividades poluidoras: Zoneamento e monitoramento de atividades potencial ou efetivamente poluidoras.
- Incentivo à pesquisa: Desenvolvimento de tecnologias para uso racional e principalmente a proteção ambiental.
- Acompanhamento da qualidade ambiental: Monitoramento contínuo.
- Recuperação de áreas degradadas: Ações de restauração ambiental.
- Proteção de áreas ameaçadas: Prevenção da degradação.
- Educação ambiental: Conscientização e capacitação da sociedade para participação na defesa do meio ambiente.
Além disso, a PNMA visa compatibilizar o desenvolvimento econômico-social com a preservação ambiental, definir áreas prioritárias para ação governamental, estabelecer critérios e padrões de qualidade ambiental, desenvolver tecnologias nacionais, difundir informações ambientais e impor ao poluidor a obrigação de recuperar ou indenizar os danos causados.
Estrutura do SISNAMA – Uma Rede Articulada
A Lei nº 6.938/1981, com as alterações posteriores (notadamente as Leis nº 7.804/1989 e nº 8.028/1990, e mais recentemente a Lei Complementar nº 140/2011), define a estrutura do SISNAMA de forma hierárquica e funcional, integrando os diferentes níveis de governo. A estrutura atual, conforme consolidada e interpretada à luz da legislação vigente e da prática administrativa, compreende os seguintes órgãos:
Órgão Superior (Função de Assessoramento Presidencial)
Originalmente, a lei previa o Conselho Superior do Meio Ambiente (CSMA), mas essa função de assessoramento direto ao Presidente da República na formulação da política nacional e diretrizes governamentais para o meio ambiente é hoje exercida pelo Conselho de Governo, conforme a estrutura organizacional da Presidência da República.
Órgão Consultivo e Deliberativo
O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) é o principal órgão colegiado do SISNAMA. Sua finalidade é assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo as diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais.
Além disso, o CONAMA tem a competência crucial de deliberar sobre normas e padrões ambientais, como resoluções que estabelecem limites de emissão, padrões de qualidade da água e do ar, e procedimentos para licenciamento ambiental. Sua composição é diversificada, incluindo representantes de ministérios, governos estaduais, municipais, setor empresarial, ONGs ambientalistas e sociedade civil, buscando garantir a representatividade e o debate democrático.
Órgão Central do SISNAMA
O Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA) atua como órgão central do sistema. Sua função é planejar, coordenar, supervisionar e controlar a Política Nacional do Meio Ambiente e as diretrizes governamentais fixadas para o setor. O MMA é responsável por formular políticas, programas e projetos ambientais em nível federal, articular ações com outros ministérios e entes federativos, e representar o Brasil em fóruns internacionais sobre meio ambiente.
Órgãos Executores Federais
São as entidades responsáveis por executar a política ambiental em nível federal. Atualmente, os principais órgãos executores são:
- Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA): Exerce o poder de polícia ambiental federal, sendo responsável pelo licenciamento de grandes empreendimentos com impacto nacional ou regional, pela fiscalização ambiental, pelo controle da qualidade ambiental, pela autorização de uso dos recursos naturais (fauna, flora, pesca) e pela aplicação de sanções administrativas por infrações ambientais.
- Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio): Criado em 2007 (Lei nº 11.516), é responsável pela gestão das unidades de conservação federais, pela proteção da biodiversidade nessas áreas, pela promoção do manejo sustentável dos recursos naturais em unidades de uso sustentável e pela pesquisa e monitoramento da biodiversidade.
Órgãos Seccionais
São os órgãos ou entidades ambientais estaduais. Cada estado brasileiro possui sua própria estrutura de gestão ambiental (Secretarias de Meio Ambiente, Institutos, Fundações), responsável pela execução de programas e projetos ambientais, pelo licenciamento de atividades de impacto regional ou local (conforme definido pela LC 140/2011), pela fiscalização e pelo controle ambiental dentro de seus limites territoriais. Em suma, eles atuam em cooperação com os órgãos federais e municipais.
Órgãos Locais
São os órgãos ou entidades ambientais municipais. A participação dos municípios na gestão ambiental tem crescido significativamente, especialmente após a LC 140/2011, que detalhou suas competências. Os órgãos municipais são responsáveis pelo controle e fiscalização de atividades de impacto local, pelo licenciamento ambiental dessas atividades e pela formulação de políticas ambientais em âmbito municipal, sempre em articulação com os demais entes do SISNAMA.
Essa estrutura busca garantir a capilaridade da gestão ambiental, permitindo que as políticas nacionais sejam adaptadas e implementadas nas diferentes realidades regionais e locais, ao mesmo tempo em que promove a coordenação e a harmonização das ações em todo o país.
Funcionamento e Articulação do SISNAMA
O funcionamento do SISNAMA baseia-se na cooperação e na articulação entre os diferentes órgãos e entes federativos. A Lei Complementar nº 140/2011 foi fundamental para definir com mais clareza as competências de cada esfera de governo, buscando evitar sobreposições e conflitos.
A cooperação se manifesta de diversas formas, como a celebração de convênios, a criação de câmaras técnicas e comissões (como as Comissões Tripartites Nacional, Estaduais e do DF, previstas na LC 140/2011 para promover a gestão ambiental compartilhada), o intercâmbio de informações e a realização de ações conjuntas de fiscalização e monitoramento.
A articulação é essencial para garantir a coerência e a efetividade da política ambiental. O CONAMA desempenha um papel central nessa articulação, ao estabelecer normas e padrões válidos para todo o território nacional. O MMA, como órgão central, coordena as políticas e programas federais, buscando integrá-los com as ações estaduais e municipais. Por fim, os órgãos executores (IBAMA e ICMBio) atuam em colaboração com os órgãos seccionais e locais, especialmente nas ações de licenciamento e fiscalização.
Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA
Para atingir seus objetivos, a PNMA, e consequentemente o SISNAMA, utiliza uma série de instrumentos definidos no artigo 9º da Lei nº 6.938/1981. Esses instrumentos são ferramentas essenciais para a gestão ambiental:
- Estabelecimento de padrões de qualidade ambiental: Definição de limites e condições para a qualidade do ar, da água e do solo.
- Zoneamento ambiental: Ordenamento territorial que define usos permitidos e restrições em diferentes áreas, considerando suas características ambientais.
- Avaliação de impactos ambientais (AIA): Procedimento prévio ao licenciamento de atividades potencialmente poluidoras, que inclui a elaboração de Estudos de Impacto Ambiental (EIA) e Relatórios de Impacto Ambiental (RIMA).
- Licenciamento e revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras: Instrumento preventivo que autoriza a instalação, operação e ampliação de empreendimentos, mediante o cumprimento de condicionantes ambientais.
- Incentivos à produção e instalação de equipamentos e à criação ou absorção de tecnologia: Estímulo a práticas e tecnologias mais limpas e sustentáveis.
- Criação de espaços territoriais especialmente protegidos: Estabelecimento de Unidades de Conservação (parques, reservas, etc.) e outras áreas protegidas.
- Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente (SINIMA): Coleta, organização e disseminação de dados e informações ambientais.
- Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental (CTF/AIDA): Registro obrigatório de pessoas físicas e jurídicas que realizam atividades potencialmente poluidoras ou utilizam recursos naturais.
- Penalidades disciplinares ou compensatórias: Sanções administrativas por descumprimento das normas ambientais.
- Relatório de Qualidade do Meio Ambiente: Publicação periódica com diagnóstico da situação ambiental do país.
- Garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente: Acesso público a dados e informações ambientais.
- Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais: Complementar ao CTF/AIDA.
- Instrumentos econômicos: Como a servidão ambiental, seguro ambiental, entre outros.
Esses instrumentos são aplicados pelos diferentes órgãos do SISNAMA, de acordo com suas competências, para regular, controlar e promover a proteção ambiental.
Conclusão: A Relevância Contínua do SISNAMA
O Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), desde sua concepção pioneira em 1981, consolidou-se como a estrutura fundamental para a gestão ambiental no Brasil. Sua arquitetura, que integra União, Estados e Municípios em um esforço coordenado. Por isso, reflete a complexidade e a capilaridade necessárias para lidar com os desafios ambientais de um país com a diversidade e a extensão territorial brasileiras. Ao longo de décadas, o SISNAMA demonstrou ser um arranjo institucional resiliente e adaptável. Afinal, vem absorvendo novas legislações, como a Constituição de 1988 e a Lei Complementar nº 140/2011, e incorporando assim novos órgãos e instrumentos à sua dinâmica.
A articulação entre os órgãos consultivos, deliberativos, centrais e executores, em nível federal, estadual e municipal, permite a implementação da Política Nacional do Meio Ambiente de forma descentralizada. Mas, sob diretrizes e normas unificadas estabelecidas principalmente pelo CONAMA.
Instrumentos como o licenciamento ambiental, a avaliação de impacto ambiental, o zoneamento ecológico-econômico e a criação de unidades de conservação são operacionalizados por meio dessa rede. A rede busca conciliar o desenvolvimento socioeconômico com a proteção dos ecossistemas. Além disso, busca a garantia de um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações.
Embora enfrente desafios constantes, como a necessidade de maior integração entre os entes, o fortalecimento da capacidade técnica e financeira dos órgãos municipais e estaduais, a efetivação do controle social e a superação de pressões econômicas contrárias à sustentabilidade, o SISNAMA permanece como um pilar essencial.
Sua existência e contínuo aprimoramento são indispensáveis para que o Brasil possa avançar na agenda ambiental. Principalmente, cumprir seus compromissos internacionais e garantir a qualidade de vida de sua população. Portanto, o Brasil vem tentando reafirmar o dever constitucional compartilhado entre Poder Público e coletividade de defender e preservar o patrimônio natural do país.
